Cumhur İttifakı’nın yerel seçimlerde aldığı mağlubiyet, birden bire sistem tartışmalarının başlamasına neden oldu. Muhalefet cenahında Başkanlık sisteminden eski sisteme yani parlamenter sisteme geri dönülmesi gerektiği sesleri yükseliyor. İktidar cenahında ise parlamenter sisteme geri dönüşün söz konusu olmayacağı ancak mevcut sistemden bir takım düzenlemelere ihtiyaç duyulduğu ifade ediliyor. İktidarın bir takım “düzenlemelerden” bahsetmesi ise açıkçası endişe verici bir durum. Çünkü iktidarın bahsettiği “düzenlemeler”, yönetim sistemindeki eksiklikleri ve aksaklıkları gidermekten ziyade Cumhurbaşkanının yetkilerini artırıp onu “yasal olarak” daha da otoriter bir hale getirebilecek şark kurnazlığı hamlelerinden başka bir şey olmayacaktır.
Öte yandan, başkanlık sistemi hakkında bu tartışmalar sürüp giderken, muhalefetin de iktidarın da bilerek veya bilmeyerek gözden kaçırdığı bir takım hususlar var. Bu hususların başında Türkiye’de mevcut sistemin aslında başkanlık sistemi olmaması gelmektedir. Bundan sistemin adının “Cumhurbaşkanlığı sistemi” olmasını kast etmiyorum. Adına “Cumhurbaşkanlığı sistemi” de desek, “Türk Tipi başkanlık sistemi” de desek fark etmez, 16 Nisan 2017 tarihinde yapılan referandumla birlikte Türkiye’nin yönetim şekli “sistemsizlik” olmuştur.
“Sistemsizlik” diyorum çünkü kurumsal manada “devlet” yüzlerce dişliden meydana gelen bir mekanizmaya benzer. Mekanizmanın işleyebilmesi için dişlilerin birbiriyle eş zamanlı olarak, uyumlu ve dengeli yani senkronize bir şekilde hareket etmeleri gerekmektedir. Siz bu mekanizma içinden bir takım dişlileri çıkardığınız zaman geriye işlevselliğini kaybetmiş bir takım metal parçalarından başka bir şey kalmaz. İşte 16 Nisan 2017 referandumuyla gelen şey bu nedenle bir sistem değil, “sistemsizliktir.” Şimdi neden bu hükmü kurduğumuzu anayasa hukukunun kavramlarını kullanarak ama sizleri de sıkmamak adına teknik detaya girmeden izah etmeye çalışacağız.
Kuvvetler Ayrılığı (Separation of Powers / Séparation des Pouvoirs)
İster basit bir kabile yöneticisi seviyesinde olsun; ister bir dernek, vakıf veya şirket olsun; isterse devlet organizasyonu olsun hükümranlık hakkına sahip olan her yönetimin bu hükümranlık hakkından kaynaklanan üç (3) temel kuvveti vardır; Yasama – yürütme – yargı. Yasama, kanun yapma / kural koyma kuvvetini; yürütme, icra etme / icraat yapma kuvvetini; yargı ise yapılan icraatların kurallara uygun olup olmadığını denetleme kuvvetini ifade eder.
Yasama-yürütme-yargı kuvvetlerinin en az ikisinin tek bir elde toplanması halinde “kuvvetler birliği” sisteminden bahsederiz. Yasama-yürütme-yargı kuvvetleri yasama organının elinde toplanırsa buna “Meclis Hükümeti Sistemi” denir. TBMM’nin 1920’de kurulduğu andan 29 Ekim 1923’te Cumhuriyetin kurulduğu tarihe kadar geçen sürede Türkiye’de yürürlükte olan sistem Meclis Hükümeti sistemidir.
Yasama-yürütme-yargı kuvvetlerinin en az ikisi yürütme organının elinde toplanmışsa şayet bu defa “mutlak monarşi” (krallık, sultanlık) veya “diktatörlük” söz konusudur.
Modern yönetim anlayışında yasama-yürütme-yargı kuvvetlerinin ayrı ayrı organların elinde bulunması kabul edilmiştir. Buna kuvvetler ayrılığı (separation of powers / séparation des pouvoirs) denir. Kuvvetler ayrılığı sisteminde yasama kuvveti parlamentoya (Meclis), yürütme kuvveti kabineye (hükümet), yargı kuvveti ise bağımsız mahkemelere (hukuk) aittir.
Yasama-yürütme-yargı kuvvetlerinin birbirinden mutlak olarak ayrı ve bağımsız olduğu sisteme “Sert Kuvvetler Ayrılığı” (Başkanlık Sistemi), yasama ve yürütme kuvvetlerinin verildiği organların birbirinden tam olarak bağımsız olmadığı ve hatta yer yer iç içe geçtiği sisteme ise “Yumuşak Kuvvetler Ayrılığı” (Parlamenter Sistem) denir.
Başkanlık Sistemi (Sert Kuvvetler Ayrılığı)
Başkanlık sistemi (sert kuvvetler ayrılığı) yasama ve yürütme kuvvetleri birbirinden mutlak bir şekilde ayrılmış iki organa (parlamento- başkan) verilmiştir. Bu iki organ gerek kaynak gerekse varlıklarını devam ettirme bakımından birbirlerinden bağımsızdır. Yani yasama ve yürütme organları olan parlamento ve başkan ayrı ayrı seçilir ve seçildikten sonra da birbirlerinin varlıklarını sona erdiremezler.
Başkanlık sisteminde yürütme organı tek kişiliktir. Parlamenter sistemdeki gibi bir kabine ya da kolektif bir yürütme organı yoktur. Bütün yürütme yetkisi tek başına başkana aittir.
Başkanlık sisteminde başkan halk tarafından seçilir. Parlamenter sistemde ise halk sadece parlamentoyu (Meclisi) seçer. Parlamento kendi içinden bir hükümet çıkartır.
Başkan, parlamentonun güvenine dayanmaz. Belli bir süre için (Türkiye’de 5 yıl, ABD’de 4 yıl) halk tarafından seçilir. Başkan, normal olarak süresi dolmadan parlamento tarafından güvensizlik oyuyla görevden alınamaz. Başkan parlamentoya karşı değil doğrudan doğruya halka karşı sorumludur.
Parlamento başkanı güvensizlik oyuyla görevden alamadığı gibi, başkan da parlamentoyu feshedemez.
Başkanlık sisteminde aynı kişi hem yürütmede hem de yasamada görev alamaz. Yani bir kişi aynı anda hem milletvekili hem de başkan veya bakan olamaz.
Başkan, yasama organının (Meclis) faaliyetlerine katılamaz.
Başkanın Yetkileri
Başkanlık sisteminde atamalar Başkanın yetkisindedir. Ancak bazı önemli atamalar Parlamentonun onayına tabi tutulmuştur. Böylelikle kritik atamalarda Başkanın Parlamentoyla uzlaşması zorunlu kılınmıştır.
Başkanlık sisteminde uluslar arası antlaşmalar Parlamento tarafından onaylanmak zorundadır. Bu şekilde Başkan bütün ülkeyi ilgilendiren dış politikaya dair konularda Parlamentonun düşüncelerini dikkate almak zorundadır.
Parlamento, Başkanın görev alanına giren konulara müdahale edemez ancak Başkanın icraatlarının hukuka ve / veya etik kurallara uygunluğunu Meclis Araştırması yoluyla denetleyebilir.
Başkan, her yıl icra etmeyi planladığı işlemler için bir bütçe yapmak ve bu bütçeyi Parlamentoya onaylatmak zorundadır. Başkan, bütçesinin kabul edilebilmesi için Parlamentoyla iyi geçinmek zorundadır.
Başkanın, Parlamentonun çıkardığı kanunları veto etme yetkisi bulunmaktadır. (*)
Cumhurbaşkanlığı (Türk Tipi Başkanlık) Modelinin Değerlendirilmesi
Öncelikle şunu belirtmek gerekir ki Cumhurbaşkanlığı (Türk Tipi Başkanlık) Modeli, yukarıda ifade ettiğimiz gibi devletin yönetim mekanizmasını ve bu mekanizmanın çalışma esaslarını belirlemekten ziyade, tek bir kişiye göre düzenlenmiş nev-i şahsına münhasır (sui generis) bir modeldir. Hatta yine yukarıda ifade ettiğimiz gibi bir yönetim sistemi değil bilakis “sistemsizliktir”. Bu nedenle aşağıda kavramsal olarak hep Cumhurbaşkanlığı Modeli olarak ifade edilecektir.
Cumhurbaşkanlığı Modelinin bir sistemsizlik olmasının ilk nedeni modelin kuvvetler ayrılığı prensibine dayanmamasıdır. Çünkü yukarıda değindiğimiz üzere, Başkanlık sistemi dediğimiz zaman “kuvvetlerin sert ayrımından” bahsediyor ve bununla da Meclis’in ayrı, Başkanın ayrı seçilmesini kast ediyoruz. Cumhurbaşkanlığı modelinde her ne kadar Meclis ayrı, Cumhurbaşkanı ayrı seçilse de Cumhurbaşkanlığı modelinde her iki organın seçimi de birbirine bağlanmıştır. Yani Cumhurbaşkanı seçimi yenileneceği zaman Meclis seçimi de otomatik olarak yenilenmektedir ya da tam tersi Meclis seçimi yenileceği zaman Cumhurbaşkanı seçimi de kendiliğinden yenilenmektedir. Bu iki organın seçimlerinin birbirine bağlanması kuvvetler ayrılığıyla bağdaşmamaktadır. Çünkü Cumhurbaşkanlığı modelindeki bu imkân, “zımnen” Cumhurbaşkanına Meclisi feshetme yetkisi verdiği gibi Meclis’e de Cumhurbaşkanını görevden alma yetkisi tanımaktadır. Bu hususlar ise Başkanlık sisteminin özüne ve ruhuna aykırıdır.
Kuvvetler ayrılığı prensibiyle bağdaşmayan diğer bir nokta, Cumhurbaşkanının aynı zamanda parti yöneticisi olmasıdır. Burada şu ayrıma dikkat edilmesi gerekmektedir. Kanaatimizce Cumhurbaşkanının “partili” olmasında yani bir siyasi partinin üyesi olmasında hiçbir mahsur bulunmamaktadır. Ancak, Cumhurbaşkanının aynı zamanda “parti yöneticisi” olabilmesi pek çok yönden sakıncalıdır. Bir kere Cumhurbaşkanının mesaisini sadece ve sadece ülke meselelerine ayırması gerekmektedir. Ülke meseleleriyle yeterince başı kalabalık olan Cumhurbaşkanının bir de parti meseleleriyle uğraşması fiilen imkânsızdır. Çünkü bir koltukta iki karpuz taşınmaz. İkincil olarak, Cumhurbaşkanı kendine taraftar veya muhalif olan bütün ülkeye eşit yaklaşmak ve eşit davranmak zorundadır. Cumhurbaşkanının parti yöneticisi olması onu bu eşitlikten uzaklaştırmaktadır.
Cumhurbaşkanının parti yöneticisi olması, yöneticisi olduğu siyasi partinin milletvekili adaylarının doğrudan doğruya Cumhurbaşkanı tarafından kararlaştırılması nedeniyle, Cumhurbaşkanıyla aynı partiden olan milletvekillerinin Cumhurbaşkanının vesayeti altına girmesine neden olmakta ve bu husus da Meclis’in dengeleyici ve denetleyici fonksiyonunu (check & balance) ortadan kaldırmaktadır.
Kuvvetler ayrılığı prensibiyle bağdaşmayan bir diğer nokta; yürütmenin temsilcilerinden olan Adalet Bakanının Hâkimler Savcılar Kurulunun (HSK) Başkanı olması ve yine Adalet Bakanlığı Müsteşarı’nın HSK’nın doğal üyesi olmasıdır. Bu hususlar, yargı kuvvetinin doğrudan doğruya yürütmeye tabi olmasına neden olmaktadır.
Son zamanlarda Cumhurbaşkanlığı modeline yöneltilen eleştirilerin başında, Cumhurbaşkanında ataması yapılan bakanların inisiyatif kullanamadıkları ve attıkları her adımda Cumhurbaşkanından onay bekledikleri eleştirisi gelmektedir. Bu husus bir vakıa olmakla beraber, kanaatimizce Cumhurbaşkanlığı modelinin yapısından ziyade mevcut bakanların kişisel donanımsızlığından ve beceriksizliğinden kaynaklanmaktadır.
Özetle, Cumhurbaşkanlığı modeli, kuvvetler ayrılığı prensibine dayanan bir model değil bilakis kuvvetler birliğini getiren bir tek adam modelidir.
Çözüm Parlamenter Sistem mi?
Kanaatimizce ülkede sorunların kaynağı hükümet sisteminin ne olduğundan ziyade, tekraren ifade edeceğimiz üzere birbirine bağlı bir “dişliler mekanizmasından” oluşan devletin Cumhurbaşkanlığı sistemiyle birbirinden bağımsız metal parçalarına dönüştürülmesidir. Yani Türkiye’nin sorunu sistem değil sistemsizliktir. Bu koşullarda parlamenter sisteme geçmek de tek başına bir çözüm olmayacaktır. Hatta parlamenter sisteme geçilmesi, yönetimde istikrar koşulunu sekteye uğratarak başka yönetim zaaflarının doğmasına sebep olabilir. Çözüm önerilerimiz ise şu şekildedir;
Yapılması gereken şey özet olarak Cumhurbaşkanlığı modelini gerçek anlamda bir başkanlık sistemine çevirmektir. Cumhurbaşkanlığı modelini sisteme çevirebilmek için de denge-denetleme organlarını yürütmeden tamamen ayrı ve güçlü hale getirmek gerekmektedir. Bu da Meclis’in ve yargı kurumunun yürütmenin kontrolünden kurtulması anlamını taşımaktadır. Bu sistemi kurmanın yolu ise şu köklü değişiklikleri gerçekleştirmekten geçmektedir.
Öncelikle Cumhurbaşkanının “parti yöneticisi” olabilmesi imkanı ortadan kaldırılmalıdır. Cumhurbaşkanı parti yöneticisi olduğu sürece yasama yürütmenin vesayeti altında yer alır.
İkincil olarak, Meclis seçimlerinin Cumhurbaşkanlığı seçimlerine göbekten bağlanması sonlandırılmalıdır. Her iki organın seçimleri birbirinden tamamen bağımsız olmalı, bir organın seçimlerinin yenilenmesi otomatik olarak diğer organın seçimlerinin yenilenmesi sonucunu doğurmamalıdır.
Üçüncü olarak, HSK’nın yapısı değişmelidir. HSK sadece Hâkimler Kurulu haline getirilmeli, Savcılar bu kuruldan ve adliye teşkilatından çıkartılarak Adalet Bakanlığına bağlı ayrı bir birim olmalı ve asli görevleri olan “adli kolluğun başı” sıfatıyla görev yapmalıdırlar. Yine Adalet Bakanı ve Müsteşarı, Hâkimler Kurulundan çıkartılmalı ve bu şekilde hem yargı bağımsızlığı sağlanmalı hem de kuvvetler ayrılığı ilkesi gerçek anlamda tesis edilmiş olmalıdır.
Dördüncü olarak, Cumhurbaşkanının kararname çıkarma yetkisi sona erdirilmelidir. Kişi hak ve özgürlüklerini doğrudan doğruya etkileyen OHAL ilanı gibi yetkiler Cumhurbaşkanından alınmalı ve bu yetkiler “sadece ve gerçekten” olağanüstü hallerin varlığı halinde Meclis’e verilmelidir.
Son olarak, Meclis’in Cumhurbaşkanının icraatlarının hukuka ve etik kuralları uygun olup olmadığını denetleyebilmesi sağlanmalıdır. Bunun için de Meclis’te “temsilde adalet” anlayışı hâkim kılınmalı ve bu bağlamda Meclis seçimlerinde seçim barajı kaldırılmalıdır. Böylelikle seçmenin tamamının Mecliste temsil edilmesi sağlanmalıdır.
